■ 中國地震局地球物理研究所研究員、特聘專家 高孟潭

習(xí)近平總書記指出，同自然災(zāi)害抗爭是人類生存發(fā)展的永恒課題。提高自然災(zāi)害防治能力，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求，是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全的大事，也是對我們黨執(zhí)政能力的重大考驗。近日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），圍繞推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，把握應(yīng)急管理體制改革后的第一個五年規(guī)劃期，緊盯自然災(zāi)害防治和安全生產(chǎn)兩大重要領(lǐng)域，立足“防”與“救”兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出頂層設(shè)計，提出“十四五”時期國家應(yīng)急體系的發(fā)展目標、主要任務(wù)和重點工程，對于構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，提升我國重大自然災(zāi)害風(fēng)險防控和應(yīng)急處置能力，保障社會主義現(xiàn)代化強國目標的實現(xiàn)具有十分重大的意義。

“十四五”時期自然災(zāi)害風(fēng)險形勢研判科學(xué)準確

《規(guī)劃》總結(jié)了“十三五”時期防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)取得的新進展，全面深入分析了“十四五”時期自然災(zāi)害防治面臨的新挑戰(zhàn)，科學(xué)精準把握了統(tǒng)籌發(fā)展和安全、構(gòu)建新發(fā)展格局、深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略等帶來的新機遇?？偟膩碚f，“十四五”時期我國面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險形勢依然復(fù)雜嚴峻。

一是我國災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重這一基本國情沒有變。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等災(zāi)害的高風(fēng)險區(qū)；58%的國土、82%的省會、60%的地級市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區(qū)；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險。改革開放以來，我國年均因自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡稱相對損失）穩(wěn)步下降，相對損失20世紀80年代在7%以上，而2010年以來的相對損失在0.7%左右，平均每年降低0.15個百分點。但是，年均自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失絕對值（以下簡稱絕對損失）上升趨勢明顯，絕對損失從20世紀80年代至90年代的2321億元上升到2010年至2018年超過4282億元，并長期處于高位徘徊，預(yù)計隨著我國GDP總量的繼續(xù)增長，災(zāi)害絕對損失還有可能進一步上升。

二是自然災(zāi)害的突發(fā)性、異常性愈發(fā)明顯。隨著全球氣候變暖，我國自然災(zāi)害風(fēng)險進一步加劇，極端天氣趨強趨重趨頻，臺風(fēng)登陸更加頻繁、強度更大，降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導(dǎo)致洪澇、干旱、高溫?zé)崂?、低溫雨雪冰凍、森林草原火?zāi)發(fā)生的可能性增大，重特大地震災(zāi)害風(fēng)險形勢嚴峻復(fù)雜，災(zāi)害的突發(fā)性和異常性愈發(fā)明顯。20世紀以來，平均每五年發(fā)生一次7.5級以上地震，每十年發(fā)生一次8級以上地震。21世紀以來，年均登陸我國大陸的12級以上臺風(fēng)4.1個，比20世紀90年代增加了46%。

三是大災(zāi)巨災(zāi)風(fēng)險積聚，風(fēng)險防控難度更大。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進，我國中心城市、城市群迅猛發(fā)展，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，高層建筑不斷涌現(xiàn)，高壩大庫與梯級水庫不斷建設(shè)，高鐵里程和速度不斷增加，交通、電力、通訊、供氣、供油等重大基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程大量建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，地震高烈度區(qū)的64個百萬人口以上規(guī)模的大城市累計建成區(qū)面積為16.4萬平方公里，人口數(shù)量達2.5億人，GDP達20萬億元。城市空間組織更加緊湊，由于城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局對重大自然災(zāi)害風(fēng)險考慮不夠、管控不足，使得災(zāi)害鏈條不斷延長，脆弱性、衍生性、復(fù)雜性不斷變強，防控與處置更加復(fù)雜。

“十四五”時期自然災(zāi)害防治目標設(shè)置合理精確

“十四五”時期是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。習(xí)近平總書記堅持歷史唯物主義，將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作作為衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的重要方面，要求全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。《規(guī)劃》緊緊圍繞黨的十九屆五中全會提出的應(yīng)急管理主要目標，與“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標銜接，提出我國自然災(zāi)害防治方面的主要發(fā)展目標。

在總體目標上，《規(guī)劃》明確到2025年防范化解重大安全風(fēng)險體制機制不斷健全，安全生產(chǎn)、綜合防災(zāi)減災(zāi)形勢趨穩(wěn)向好，自然災(zāi)害防御水平明顯提高，全社會防范和應(yīng)對處置災(zāi)害事故能力顯著增強。在應(yīng)急管理體制機制方面，領(lǐng)導(dǎo)體制、指揮體制、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、協(xié)同機制更趨合理，應(yīng)急管理隊伍建設(shè)、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)取得重大進展，應(yīng)急管理機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、裝備條件大幅改善，工作效率、履職能力全面提升。在災(zāi)害事故風(fēng)險防控方面，安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理機制進一步完善，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期感知識別和預(yù)報預(yù)警能力顯著增強，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力、重點行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平大幅提升。在大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)對準備方面，綜合救援、專業(yè)救援、航空救援力量布局更加合理，應(yīng)急救援效能顯著提升，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急通信、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資、應(yīng)急廣播、緊急運輸?shù)缺Ｕ夏芰θ婕訌姟?/span>

在指標設(shè)置上，《規(guī)劃》在繼承“十三五”規(guī)劃指標體系的基礎(chǔ)上，與國家“十四五”規(guī)劃綱要相銜接，科學(xué)選取統(tǒng)計基礎(chǔ)扎實、最具有代表性的指標，設(shè)置年均因自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例、年均每百萬人口因自然災(zāi)害死亡率、年均每十萬人受災(zāi)人次3項預(yù)期指標。在指標預(yù)期值設(shè)定方面，堅持實事求是，既明確未來防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的重心、營造良好預(yù)期，又從客觀實際出發(fā)，充分考慮自然災(zāi)害發(fā)生的不確定性，適當留有余地。

“十四五”時期自然災(zāi)害防治措施部署系統(tǒng)有力

“居安思危，思則有備，有備無患?！薄兑?guī)劃》立足“防大險、救大災(zāi)”，堅持綜合減災(zāi)理念，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，緊緊抓住“防”和“救”這兩大環(huán)節(jié)，著眼解決當前自然災(zāi)害防治領(lǐng)域最現(xiàn)實、最緊迫的突出問題，部署防范化解重大風(fēng)險、加強應(yīng)急力量建設(shè)和強化災(zāi)害應(yīng)對準備等重點任務(wù)，實施風(fēng)險防控能力提升工程和巨災(zāi)應(yīng)對能力提升工程，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

一是系統(tǒng)部署防范化解各類重大自然災(zāi)害風(fēng)險?！兑?guī)劃》將防范化解重特大自然災(zāi)害風(fēng)險作為應(yīng)急管理工作核心任務(wù)，充分認識災(zāi)害事故的分布規(guī)律和致災(zāi)機理，既要警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀?！??！兑?guī)劃》明確，探索建立自然災(zāi)害紅線約束機制，加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控，嚴格控制區(qū)域風(fēng)險等級及風(fēng)險容量，編制自然災(zāi)害風(fēng)險和防治區(qū)劃圖。優(yōu)化自然災(zāi)害監(jiān)測站網(wǎng)布局，完善應(yīng)急衛(wèi)星觀測星座，構(gòu)建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災(zāi)害事故監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。提升自然災(zāi)害防御工程標準和重點基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標準，提高重大設(shè)施設(shè)防水平。到2025年，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期感知識別和預(yù)警預(yù)報能力顯著增強，災(zāi)害事故信息上報及時準確，災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布公眾覆蓋率達到90%。

二是有力做好同時應(yīng)對兩場大災(zāi)巨災(zāi)的應(yīng)急準備。大災(zāi)巨災(zāi)具有災(zāi)區(qū)范圍廣、受災(zāi)規(guī)模大，災(zāi)情復(fù)雜多變，災(zāi)害影響嚴重，應(yīng)對處置難度大等特點。如我國發(fā)生8級大震，烈度8度及以上的重災(zāi)區(qū)面積將達到數(shù)萬平方公里，可能包括數(shù)十個大中城市，人員死亡可能達到數(shù)十萬，重傷人員可能達到數(shù)百萬，需要短期或長期安置的人員可能超過千萬。交通與通信設(shè)施的毀壞將嚴重阻礙救援行動。生命線基礎(chǔ)設(shè)施嚴重毀壞會導(dǎo)致基本公共服務(wù)與基本物資供應(yīng)嚴重缺失，嚴重影響社會經(jīng)濟運轉(zhuǎn)和社會秩序維持。強化應(yīng)急預(yù)案準備，加強預(yù)案制修訂過程中的風(fēng)險評估、情景構(gòu)建和應(yīng)急資源調(diào)查，組織開展實戰(zhàn)化的應(yīng)急演練?！兑?guī)劃》明確，國家綜合性消防救援隊伍實行嚴肅的紀律、嚴密的組織，按照準現(xiàn)役、準軍事化標準建設(shè)管理，對標應(yīng)急救援主力軍和國家隊定位，全面提升隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。建成國家應(yīng)急指揮總部，推進區(qū)域應(yīng)急救援中心工程建設(shè)，加快構(gòu)建應(yīng)急反應(yīng)靈敏、功能結(jié)構(gòu)合理、力量規(guī)模適度、各方積極參與的航空應(yīng)急救援力量體系，航空應(yīng)急力量基本實現(xiàn)2小時內(nèi)到達災(zāi)害事故易發(fā)多發(fā)地域。按照中央層面滿足應(yīng)對特別重大災(zāi)害事故的應(yīng)急物資保障峰值需求、地方層面滿足啟動本行政區(qū)域Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)的應(yīng)急物資保障需求，健全完善應(yīng)急物資保障體系，建立中央和地方、政府和社會、實物和產(chǎn)能相結(jié)合的應(yīng)急物資儲備模式。構(gòu)建快速通達、銜接有力、功能適配、安全可靠的綜合交通應(yīng)急運輸網(wǎng)絡(luò)，進一步提高緊急運輸能力，災(zāi)害事故發(fā)生后受災(zāi)人員基本生活得到有效救助時間縮短至10小時以內(nèi)。

“十四五”時期自然災(zāi)害防治體系更加高效科學(xué)

習(xí)近平總書記強調(diào)，要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會自然災(zāi)害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。《規(guī)劃》突出改革創(chuàng)新，把新發(fā)展理念貫穿應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展全過程，用創(chuàng)新的方式、改革的辦法，推進自然災(zāi)害防治理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新。

一是深化自然災(zāi)害防治體制機制改革。立足破除體制性障礙，打通機制性梗阻，著力深化體制機制改革，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威高效的治理模式，把握好“防”與“救”、“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，《規(guī)劃》明確，形成上下聯(lián)動的應(yīng)急指揮部體系，全面實行準軍事化管理；優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同機制，健全重大安全風(fēng)險防范化解協(xié)同機制和災(zāi)害事故應(yīng)對處置現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機制；壓實應(yīng)急管理責(zé)任，建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的應(yīng)急管理責(zé)任制，將應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)納入地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價內(nèi)容。

二是優(yōu)化自然災(zāi)害防治資源要素配置?！兑?guī)劃》明確，聚焦災(zāi)害事故防控基礎(chǔ)問題，強化多學(xué)科交叉理論研究，開展重大自然災(zāi)害科學(xué)考察與調(diào)查，實施重大災(zāi)害事故防治、重大基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)風(fēng)險評估等國家科技計劃項目，建設(shè)地震科學(xué)實驗場和地震動力學(xué)國家重點實驗室及重大自然災(zāi)害風(fēng)險綜合防范、復(fù)合鏈生災(zāi)害事故防治等國家級實驗室和部級實驗室。加快研制適用于高海拔、特殊地形、原始林區(qū)等極端惡劣環(huán)境的智能化、實用化、輕量化專用救援裝備，加大先進適用裝備配備力度，開發(fā)應(yīng)急減災(zāi)衛(wèi)星綜合應(yīng)用系統(tǒng)和自主運行管理平臺，推動空基衛(wèi)星遙感網(wǎng)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的應(yīng)用。自然災(zāi)害防治綜合支撐能力得到全面加強。

三是推動自然災(zāi)害防治共建共治共享。《規(guī)劃》明確，完善基層應(yīng)急管理組織體系，提升基層治理能力，新增全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)3000個以上；開展形式多樣的科普宣教活動，建設(shè)面向公眾的應(yīng)急救護培訓(xùn)體系；健全社會服務(wù)體系，強化保險等市場機制在風(fēng)險防范、損失補償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，探索建立多渠道多層次的風(fēng)險分擔(dān)機制，大力發(fā)展巨災(zāi)保險。

總之，《規(guī)劃》堅持人民至上、生命至上，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以防范化解重大安全風(fēng)險為主線，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，深入推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！兑?guī)劃》頒布實施必將為建設(shè)更高水平的平安中國和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實安全保障。